En México, la política ambiental ha dado pasos firmes para hacer evidente que la regulación ambiental debe superar una óptica segmentada en donde se definen medios artificialmente disociados entre sí (agua, aire y suelo), los cuales, con frecuencia, han sido objeto de normativas, procedimientos e incluso instituciones distintas. En la nueva política ambiental hacia la industria mexicana se considera imperativo, además de asegurar el cumplimiento de la normatividad, que la protección ambiental se incorpore a la planificación y administración global de la empresa, teniendo entre sus objetivos centrales la prevención y disminución de la contaminación al tiempo que se evita la transferencia de contaminantes de un medio a otro, que se pueden dar conforme se diversifican las tecnologías, se desarrollan desigualmente los esquemas de regulación y verificación normativa y en la medida en que, de manera coercitiva o no, se enfatiza en soluciones remediales de tipo posproductivo, es decir, "al final del tubo".
Por otra parte, la industria nacional tiene la necesidad de identificar y aplicar soluciones ambientales que eleven su productividad, su competitividad y su fortaleza financiera en armonía con el medio ambiente. Un sector industrial que desempeña un papel vertebral en la economía del país, requiere hoy de incorporar los nuevos procesos, tecnologías, formas de organización del trabajo en planta, de evaluación de las capacidades del personal y del impulso de estrategias; de planeación, administración y gestión ambiental que les brinde las máximas oportunidades de desarrollo. Éstas son exigencias que se han convertido en objetivos y metas de buen número de industrias dedicadas a la exportación y que se hacen perentorias aun para aquéllas orientadas al mercado nacional, dada la apertura de la economía mexicana durante los últimos años.
En este contexto se presentan estos Lineamientos de gestión ambiental, orientados a la pequeña, mediana y gran industria; más adelante se abordará el tema particular de la microindustria. Su propósito es apoyar a las empresas de la industria mexicana a incorporarse con ventaja a las nuevas dinámicas y orientaciones ambientales y comerciales en curso. Los Lineamientos tienen como ejes la prevención y disminución de la contaminación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como el fortalecimiento de las medidas de seguridad en la operación del establecimiento industrial.
El presente libro busca concretar los propósitos del Programa Voluntario de Gestión Ambiental (PVG), impulsado por el INE, el cual forma parte del Sistema Integrado de Regulación Directa y Gestión Ambiental de la Industria (SIRG), presentado por el Ejecutivo federal el 1 de abril de 1997 como parte de la nueva política ambiental hacia la industria mexicana que impulsa la SEMARNAP, conforme al Programa de Medio Ambiente 1995-2000. El PVG tiene como propósito vincular el cumplimiento de las obligaciones que fija el ordenamiento legal vigente al sector industrial con instrumentos voluntarios de gestión ambiental que propicien la incorporación de criterios y objetivos ambientales multimedios dentro de la planificación global de las empresas, más allá de los alcances de la normatividad oficial. En este sentido, el PVG es totalmente congruente con las reformas recientemente introducidas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), particularmente en lo que se refiere al artículo 38, dedicado a procesos voluntarios de autorregulación.
El PVG busca fomentar dichas capacidades de autorregulación al favorecer la convergencia entre los intereses privados en favor de la productividad y la competitividad y los intereses públicos en favor de la protección del ambiente a partir del cumplimiento de la normatividad. Además, promueve una protección integral, continua y creciente, privilegiando la prevención y disminución de la contaminación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en todas las etapas de las cadenas productivas y comerciales del establecimiento industrial, así como la incorporación de tecnologías de proceso, antes que el uso de equipos de control. Igualmente, enfatiza el fomento de redes de mejora continua entre empresas afines, integrantes de una misma cadena de negocios o concurrentes en una misma región, para problemas ambientales específicos de importancia.
En definitiva, el SIRG y como parte de él, el PVG, buscan contribuir a:
• Un sistema de regulación y autorregulación que aproveche adecuadamente el beneficio que las tecnologías más limpias representan para cada empresa en particular.
• Un enfoque preventivo multimedios que minimice la emisión total de contaminantes y ahorre energía y recursos, en lugar de enfoques parciales que en muchos casos no hacen sino transferir contaminantes de un medio a otro, haciendo más compleja, costosa e inefectiva la protección del ambiente.
• La modernización de la administración pública de manera que las actividades de prevención sean un motor del crecimiento industrial.
• El desarrollo de programas de gestión ambiental, elaborados y desarrollados de manera libre y autónoma por las empresas que así lo deseen y que asuman el compromiso de impulsar una mejora continua de su desempeño ambiental.
En este contexto, la información que se presenta puede proporcionar apoyo a los responsables del establecimiento industrial para que integren los elementos de su propio Programa de Gestión Ambiental de manera tal que éste responda a sus necesidades e intereses en el marco de las actuales tendencias nacionales e internacionales hacia el impulso de industrias eficientes, limpias y seguras, presentes en este fin de siglo. El Programa, integrado de manera libre y voluntaria por la empresa, con base en su propia información y el nivel de gestión ambiental que es posible alcanzar en su momento, tiene entre sus propósitos centrales:
• Impedir o minimizar, con tendencia a cero, la formación en la fuente de contaminantes y residuos industriales altamente peligrosos, peligrosos y no peligrosos.
• Promover el máximo ahorro de energía y de agua y el aprovechamiento sostenible de otros recursos naturales para fines productivos.
• Fortalecer las medidas de seguridad en la operación del establecimiento industrial.
Estos propósitos pueden parecer utópicos frente a una industria mexicana expuesta a requerimientos de competitividad y productividad iguales a los de empresas similares en el continente y el resto del mundo, respecto de las cuales las empresas nacionales experimentan una desventaja singular, como es el transitar por una de las crisis económicas más severas de su historia. Por tales circunstancias, las empresas mexicanas, sobre todo aquéllas pertenecientes a la pequeña y mediana industria, requieren de elementos de apoyo que les permitan transformar la crisis en oportunidades de desarrollo. Éste es uno de los propósitos fundamentales del PVG.
En los presentes Lineamientos, dichas oportunidades han sido previstas como sigue:
Ventajas de los sistemas de administración ambiental asociados a programas de gestión ambiental
• Razonamiento: Se considera inevitable la tendencia a incorporar, por parte de las empresas, sistemas de administración ambiental tales como los que plantean las Normas ISO 14001 y 14004. No obstante, salvo la gran industria y algunos casos de la mediana y pequeña industria, existen dificultades para contar, paralelamente, con esquemas eficientes de gestión ambiental, que en efecto hagan viables tales sistemas de administración; en caso contrario, los mismos pueden representar un obstáculo a la competitividad industrial. Más allá de los costos que implica incorporar tales sistemas, éstos, por sí mismos, no tienen capacidad para elevar la eficiencia económica y la rentabilidad de la empresa al no intervenir en la mejora de la gestión ambiental ni contribuir a la reducción de costos que pueden derivarse de una adecuada protección ambiental orientada, por ejemplo, hacia la prevención y disminución de los efectos contaminantes del funcionamiento y operación del establecimiento industrial. Su preocupación esencial es elevar la capacidad organizativa de la empresa para cumplir con la legislación ambiental vigente.
• Oportunidad: En los presentes Lineamientos de gestión ambiental se han incorporado el esquema de administración ambiental correspondiente a las Normas ISO 14001 y 14004, como parte integral del PVG y como elemento de apoyo básico para su conducción. De esta manera, la empresa no tiene que gastar recursos económicos sustanciales para asimilar el sistema de administración ambiental referido, ya que los Lineamientos cuentan con la ventaja de ofrecer un sistema de administración ambiental compatible con la citada norma pero concebido como elemento de apoyo a un esquema de gestión ambiental orientado a elevar sus rendimientos económicos dentro de un enfoque que va más allá del cumplimiento de la legislación ambiental vigente. Adicionalmente, los Lineamientos auspician la incorporación de otros aspectos, relacionados con la administración ambiental del establecimiento, contenidos en el EMAS europeo, Responsabilidad Integral de ANIQ, SAI-CASH de la Industria Petroquímica y Calidad Total del Grupo GEMÍ.
Ventajas de la búsqueda de la mejora continua
• Razonamiento: No obstante las indudables ventajas que ofrece a la industria mexicana su incorporación, mediante la mejora continua, al ascendente movimiento en favor de la calidad ambiental total, no siempre han existido elementos o argumentos que hagan evidente a dueños y directivos las ventajas económicas y ambientales que recibirían al reducir sus efectos contaminantes y elevar su productividad mediante esquemas de gestión y administración ambiental, reciclaje de materiales y residuos, eficiencia energética, ahorro de insumes, reducción de contaminantes y de costos ambientales y prevención de problemas ambientales futuros, entre otros beneficios.
• Oportunidad: Los presentes Lineamientos de gestión ambientales se inician con un Test de Participación en el que se proporcionan elementos para que el interesado determine por sí mismo si participa o no en el PVG, dadas las ventajas que tal opción pueda ofrecerle; sus respuestas al test le ayudarán a tomar las decisiones que mejor convengan a sus intereses. El test ha sido adoptado de conformidad con las orientaciones y la metodología de aplicación del reglamento relativo a los sistemas de gestión ambiental utilizados por la Unión Europea. Su objetivo es proporcionar a la industria mexicana un panorama de las oportunidades y ventajas de competitividad, homologabilidad y comparabilidad de sus esfuerzos hacia la gestión ambiental con respecto a conductas equivalentes de empresas con las que desde ya o en un futuro cercano compiten o habrán de competir por los mercados nacionales o extranjeros. Se trata, además, de conductas que, tanto en los casos señalados como en los de las empresas mexicanas que ya cuentan o han solicitado su certificación —por ejemplo, de la Norma ISO 14001— en su mayoría son certificadas por organismos europeos, norteamericanos o canadienses, al no contar hasta ahora con suficientes organismos nacionales de certificación acreditados para tales efectos ni con la normatividad voluntaria respectiva.
Ventajas de la autoevaluación ambiental
• Razonamiento: La evaluación ambiental del establecimiento industrial es una condición inicial indispensable para planear su incorporación al PVG. Sin embargo, y hasta ahora, la autoevaluación ambiental conducida a través de auditorias, internas o no, resulta por lo general costosa y muchas veces es vista con recelo en tanto puede inducir inversiones cuantiosas cuya importancia es difícil de medir al no formar parte integral de la planeación global de la empresa.
• Oportunidad: Los presentes Lineamientos de gestión ambiental ofrecen a los responsables del establecimiento industrial un procedimiento de evaluación ambiental que pueden aplicar por sí mismos sin incurrir en gastos o esfuerzos adicionales cuantiosos. Dicho procedimiento habrá de darle mayor certidumbre a su decisión de llevar a cabo su Programa de Gestión Ambiental y les permitirá calificar y evaluar el alcance de los beneficios que obtendría su establecimiento al incorporarse al PVG. Al igual que el Test de Participación, el esquema de autoevaluación ambiental que se presenta ha sido adoptado de conformidad con las orientaciones y la metodología de aplicación de la auditoria ambiental voluntaria que forma parte de la Guía de autoanálisis medioambiental para la pequeña industria de España, así como con el Reglamento del sistema comunitario de gestión y auditoria ambientales establecido por la Unión Europea.
Ventajas de la constitución de redes de mejora continua
• Razonamiento: La aplicación de un Programa de Gestión Ambiental requiere de recursos y esfuerzos que permitan dar alcance a las iniciativas de mejora continua planteadas. Pese a que tales esfuerzos y recursos se destinaron a iniciativas insertadas en un enfoque que busca combinar la protección ambiental con la competitividad industrial, en las circunstancias de considerables déficit y carencias en que se encuentra la industria mexicana en el presente, particularmente la pequeña y mediana, se requiere de esquemas de gestión ambiental que no solamente puedan conducirse individualmente sino, también, que puedan favorecer a agrupaciones de empresas que, por tener afinidad en sus cadenas productivas y comerciales o encontrarse en una misma región, se comprometan a compartir esquemas de cooperación según grados de participación y cumplimiento diferenciados.
• Oportunidad: Los presentes Lineamientos de gestión ambiental ofrecen como característica distintiva un esquema que puede desarrollarse tanto individualmente como mediante la participación colectiva entre empresas del mismo o diferente sector o subsector industrial si se constituyen redes de mejora continua. La oportunidad de participar en cualquiera de los esquemas que más adelante se describen depende de las ventajas y conveniencias económicas, tecnológicas, sectoriales y regionales que las empresas industriales consideren para alcanzar las mejores oportunidades de desarrollo presente y futuro.
Ventajas de los Programas de Gestión Ambiental certificables
• Razonamiento: Como se viene señalando, la tendencia dentro del comercio mundial apunta hacia diversas exigencias en materia de protección ambiental que, aunque se dan bajo modalidades voluntarias, no son por ello menos coercitivas, pudiendo convertirse en barreras no arancelarias importantes. Se trata de una tendencia que puede llegar a afectar aun a empresas dedicadas al mercado nacional en tanto sean o se conviertan en proveedoras de empresas dedicadas a la exportación. Por eso, es indudable que para importantes sectores de la industria en México será cada vez más importante —como ya lo es para buen número de empresas— satisfacer tales exigencias y, por tanto, recurrir al establecimiento de sistemas de administración ambiental y programas ambientales que vayan más allá de la normatividad oficial y que sean susceptibles de ser certificados por organismos privados debidamente acreditados. Como ya se dijo, estas necesidades ya se hicieron presentes en México y al menos cinco grandes empresas han recurrido a la certificación de ISO 14001 por parte de organismos extranjeros, con el consecuente pago de honorarios elevados y una tendencia —apenas iniciada, pero que de continuar podría ser negativa— a someter la verificación del desempeño ambiental de la industria mexicana a criterios no necesariamente compatibles con las realidades del país y/o a demandar la contratación de empresas y técnicos extranjeros.
• Oportunidad: Sin duda, hay una necesidad ineludible por parte de la industria en cuanto a adecuarse a estas exigencias de la economía, al tiempo que las autoridades ambientales no pueden ser ajenas a ello. En este sentido, el INE promueve la certificación del Programa de Gestión Ambiental que conduce una empresa cuando ésta desea obtener algún reconocimiento o incentivo por su desempeño; de esta manera, y a la vez, la autoridad ambiental busca contribuir a la generación de una amplia oferta de organismos de certificación capaces de participar, también, en la garantía de sistemas de administración ambiental como el que promueve la ISO 14000 o sistemas de gestión ambiental como el presente. Para ello, es necesario que tales organismos y los sistemas de acreditación que requieren puedan ser homologados con los de nivel internacional y, por tanto, se impone el requisito de incorporar dentro del Programa de Gestión Ambiental los criterios y lineamientos internacionales que resultan indispensables para tal propósito. De esta manera, conforme se avance en tales mecanismos e instrumentos de autorregulación, el PVG y la incorporación de las empresas al mismo empezarán a dar sus frutos.
Puede afirmarse, entonces, que la publicación de los presentes Lineamientos de gestión ambiental no sólo es necesaria, sino que resulta oportuna al estar orientada a la elaboración y desarrollo, por parte de los establecimientos industriales que se incorporen al PVG, de su respectivo Programa de Gestión Ambiental y, eventualmente, a su certificación por organismos privados debidamente acreditados a tal efecto. Los Lineamientos que hoy se presentan son el resultado del trabajo conjunto de la Dirección General de Regulación Ambiental (DGRA), del Instituto Nacional de Ecología ONE), y del Programa Universitario de Medio Ambiente (PUMA) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Su publicación tiene como propósito inmediato ofrecer bases de discusión y elaboración al Grupo de Trabajo en materia de protección ambiental y competitividad industrial que coordina el INE dentro del convenio firmado por la SEMARNAP, la SECOFI y CONCAMIN el 25 de julio de 1995, ratificado y ampliado el 1 de abril 1997 dentro de la nueva política ambiental hacia la industria mexicana
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